當(dāng)下，“圍村收費(fèi)”已成為
村莊治理與法治邊界的一道現(xiàn)實(shí)考題
約兩米寬的土石路上，停車(chē)收費(fèi)道閘橫亙?cè)趦纱褰唤缣?。告知牌上?xiě)著：“包月100元、包半年350元、包年600元。”
這是浙江寧波北侖區(qū)姚張村在5月底設(shè)置在農(nóng)田道路上的一處停車(chē)收費(fèi)點(diǎn)。近期，該村對(duì)進(jìn)出車(chē)輛收取停車(chē)費(fèi)，引發(fā)熱議。支持者認(rèn)為，道閘有助于疏導(dǎo)外來(lái)車(chē)輛、緩解村內(nèi)擁堵；反對(duì)者則指出，此舉涉嫌圈占公共道路資源，變相“設(shè)卡收錢(qián)”，違反《公路安全保護(hù)條例》第三十四條中“不得向通行車(chē)輛收費(fèi)”的規(guī)定。
姚張村原設(shè)在農(nóng)田路邊的收費(fèi)道閘已被拆除。圖/受訪者提供
對(duì)此，姚張村村委會(huì)工作人員回應(yīng)稱(chēng)，相關(guān)收費(fèi)措施已通過(guò)村民會(huì)議表決和街道審批，并有區(qū)級(jí)文件支持。
不過(guò)，看似“合規(guī)”的程序并未平息輿論質(zhì)疑：“圍村收費(fèi)”是否合法，依據(jù)為何？其背后的利益分配與治理責(zé)任，又該如何厘清？
事實(shí)上，類(lèi)似做法在江浙滬及廣東部分農(nóng)村地區(qū)已較為普遍。部分村莊設(shè)置道閘，劃定“管控區(qū)域”，并由第三方公司運(yùn)營(yíng)，對(duì)租戶(hù)及外來(lái)車(chē)輛實(shí)行分時(shí)段收費(fèi)，停車(chē)超時(shí)即收取額外費(fèi)用。
與此同時(shí)，規(guī)避收費(fèi)的現(xiàn)象也衍生出新問(wèn)題。不少車(chē)主將車(chē)輛停放在數(shù)公里外的斷頭路或非機(jī)動(dòng)車(chē)道，導(dǎo)致違停隱患加劇。
6月17日，中國(guó)新聞周刊獲得的圖片顯示，該處道閘已被拆除，僅剩兩根警示柱，村入口的道閘上張貼著提醒村民和租戶(hù)前往登記車(chē)牌的公告。
停車(chē)難
“家門(mén)口全是‘僵尸車(chē)’，雙向道停成單向道，亂停亂放太嚴(yán)重了?！睂幉ū眮鰠^(qū)村民張琳（化名）對(duì)中國(guó)新聞周刊感嘆道。
停車(chē)難，是不少村民的共同困擾。杭州上城區(qū)某城中村租客陳剛（化名）對(duì)中國(guó)新聞周刊回憶，村里收費(fèi)前，“僵尸車(chē)”和大貨車(chē)隨處可見(jiàn)；收費(fèi)后，部分大貨車(chē)撤離，一些租客隨之離開(kāi)，由于該村的地理位置優(yōu)勢(shì)，又有新租客涌來(lái)。
杭州上城區(qū)一村主干道路兩邊停滿(mǎn)了車(chē)。圖/受訪者提供
至于停車(chē)秩序是否改善，他坦言“并沒(méi)有”。不少車(chē)為避費(fèi)，轉(zhuǎn)而停在村邊斷頭路，或者仍然停在村里，隔一段時(shí)間跟著其他車(chē)“沖卡”出去繞幾圈再回村。
在陳剛看來(lái)，問(wèn)題的根源在于“車(chē)實(shí)在太多”。他租住的村里，有至少1500戶(hù)人家，每戶(hù)有一棟樓，除租給小廠或作坊和房東自住外，樓上24戶(hù)人家中，超過(guò)20戶(hù)有車(chē)， “出租車(chē)、網(wǎng)約車(chē)司機(jī)一般都有兩輛車(chē)，村里平時(shí)都是車(chē)挨著車(chē)，一不小心就剮蹭，我媳婦那樣技術(shù)一般的，根本不敢開(kāi)”。
他和其他外來(lái)務(wù)工人員有著共同的困惑：“在老家車(chē)隨便停，這里卻要交停車(chē)費(fèi)，合法嗎？”
這一疑問(wèn)，正是“圍村收費(fèi)”合法性爭(zhēng)議的核心。寧波鄞州區(qū)檢察院今年初也注意到該現(xiàn)象并進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查。鄞州區(qū)檢察院公益訴訟檢察部檢察官?gòu)堁┵恢赋?，這種在進(jìn)出村莊的主干道上設(shè)立道閘，將整個(gè)村莊設(shè)置為停車(chē)場(chǎng)進(jìn)行收費(fèi)的行為，實(shí)為變相圈占公共資源。
該院調(diào)查結(jié)果進(jìn)一步指出，部分村莊密集安裝十余處道閘，有的道閘緊貼紅綠燈設(shè)置，兩村交界拱橋兩側(cè)各設(shè)閘口，甚至有六車(chē)道市政道路被截為“斷頭路”，不僅堵塞交通，更威脅公共安全。
這樣的停車(chē)亂象并不罕見(jiàn)。2021年，東莞出現(xiàn)“圍村收費(fèi)”風(fēng)波，不少市民持續(xù)舉報(bào)投訴引起媒體關(guān)注。東莞市交通運(yùn)輸局在其后的通氣會(huì)上指出，截至2021年8月5日，全市124個(gè)村（社區(qū)）實(shí)施圍蔽收費(fèi)，已對(duì)涉及公路用地范圍的違法設(shè)置的閘口進(jìn)行整改，涉及51條鄉(xiāng)道和249條村道共269.7公里。
深圳市紀(jì)委監(jiān)委也曾在2023年進(jìn)行過(guò)專(zhuān)項(xiàng)整治。中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)2023年10月《圍繞搬遷安置、項(xiàng)目建設(shè)、環(huán)境整治重點(diǎn)環(huán)節(jié) 保障城中村改造廉潔高效》一文中指出，深圳市紀(jì)委監(jiān)委印發(fā)專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督檢查方案，指導(dǎo)該市紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)深入摸排走訪，嚴(yán)查城中村停車(chē)亂收費(fèi)、“圍村收費(fèi)”背后失職失責(zé)問(wèn)題。全市紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)立案查處58人，處分處理111人，推動(dòng)公安交管部門(mén)罰沒(méi)違規(guī)收費(fèi)款1500余萬(wàn)元，退賠群眾958萬(wàn)元。
不少車(chē)主通過(guò)問(wèn)政平臺(tái)表達(dá)質(zhì)疑，多地村委多以“村民自治”回應(yīng)，稱(chēng)收費(fèi)方案經(jīng)村民表決通過(guò)。
例如，2024年9月，浙江寧波江北區(qū)莊橋街道辦事處在回復(fù)轄區(qū)內(nèi)費(fèi)市村村民關(guān)于“圍村收費(fèi)”程序問(wèn)題時(shí)表示，方案由村兩委研究制定，隨后經(jīng)村民代表大會(huì)討論通過(guò)。
今年5月26日，有網(wǎng)友質(zhì)疑東莞大朗鎮(zhèn)楊涌村啟動(dòng)“圍村收費(fèi)”，其后該鎮(zhèn)回復(fù)表示，設(shè)立停車(chē)設(shè)施的依據(jù)是村民委員會(huì)組織法、《廣東省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)，村（社區(qū)）內(nèi)部屬村民集體所有的土地，由村（社區(qū)）集體組織依照法律規(guī)定，以本組織名義實(shí)行自治，依法自主經(jīng)營(yíng)管理。
“村內(nèi)道路屬集體資產(chǎn)，屬于村民自治范疇。”多位村委工作人員也向中國(guó)新聞周刊如是解釋。
中國(guó)新聞周刊調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前“圍村收費(fèi)”主要呈現(xiàn)兩種形式：一是在村莊入口處設(shè)置道閘，將整個(gè)村莊圍閉成停車(chē)場(chǎng)；另一種是在村道或鄉(xiāng)道設(shè)置閘口，對(duì)進(jìn)出村的臨時(shí)車(chē)輛和租戶(hù)車(chē)輛收費(fèi)，后者明顯違反《公路安全保護(hù)條例》。
姚張村村口停車(chē)收費(fèi)告知牌。圖/受訪者提供
多位專(zhuān)家指出，判斷“圍村收費(fèi)”是否合法，關(guān)鍵在于土地使用性質(zhì)以及停車(chē)場(chǎng)建設(shè)和管理程序是否合法合規(guī)。
中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)土地科學(xué)與技術(shù)學(xué)院副教授吳昭軍在接受中國(guó)新聞周刊采訪時(shí)表示，村道與村內(nèi)道路并非同一概念。根據(jù)《農(nóng)村公路建設(shè)管理辦法》，村道是農(nóng)村公路網(wǎng)絡(luò)的一部分，承擔(dān)公共通行職能；而村內(nèi)道路則通常位于村集體土地范圍內(nèi)，產(chǎn)權(quán)歸集體，管理權(quán)屬村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)。
“即使道路產(chǎn)權(quán)屬于村集體，是否可以封閉收費(fèi)，關(guān)鍵在于土地權(quán)屬，是否承擔(dān)公共通行功能，是否影響公共利益，是否依法審批。”吳昭軍強(qiáng)調(diào)，如果村內(nèi)道路納入農(nóng)村公路網(wǎng)，作為公路存在，就不能通過(guò)設(shè)置圍擋收費(fèi)，否則，國(guó)家的交通體系就會(huì)在基層“毛細(xì)血管”層面被阻斷，影響整體暢通。
華南理工大學(xué)公共政策研究院研究員林輝煌也向中國(guó)新聞周刊表示，集體資產(chǎn)是可以通過(guò)村民自治、集體表決來(lái)決定利用方式，前提是合法且不違反公序良俗。若停車(chē)場(chǎng)的范圍系村莊內(nèi)部公共用地而非公路，應(yīng)依據(jù)土地管理法評(píng)估。
根據(jù)土地管理法，停車(chē)場(chǎng)一般應(yīng)設(shè)在城鎮(zhèn)建設(shè)用地或經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地范圍內(nèi)，不得占用耕地或其他受保護(hù)的農(nóng)用地，除非經(jīng)過(guò)法定的土地用途變更審批程序。
此外，建設(shè)停車(chē)場(chǎng)還需取得相關(guān)行政審批，以《寧波市停車(chē)場(chǎng)規(guī)劃建設(shè)和管理?xiàng)l例》為例，停車(chē)場(chǎng)的設(shè)立需經(jīng)規(guī)劃審核、竣工驗(yàn)收等嚴(yán)格法定程序。
吳昭軍特別指出，當(dāng)前的問(wèn)題在于，一些村莊沒(méi)有合法建設(shè)用地，將農(nóng)田、耕地違規(guī)改作停車(chē)場(chǎng)，“這就涉及違法占用耕地的問(wèn)題”。林輝煌補(bǔ)充指出，若利用村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地或荒地進(jìn)行經(jīng)營(yíng)性停車(chē)，通常不會(huì)被嚴(yán)格認(rèn)定為違法。
管理混亂
多位受訪者反映，部分村莊停車(chē)資格按戶(hù)口劃分，本村村民免費(fèi)停車(chē)，外來(lái)租戶(hù)則需繳費(fèi)。
以寧波北侖區(qū)嶺南村為例，6月1日起實(shí)施的新規(guī)中明確，本村戶(hù)籍居民可憑戶(hù)口本免費(fèi)停車(chē)，戶(hù)籍不在村內(nèi)但為村民子女、媳婦、女婿的車(chē)輛亦可免費(fèi)停放，非戶(hù)籍親屬車(chē)輛則按“親情車(chē)”收費(fèi)4元/天，需提供相關(guān)證明材料。而租戶(hù)停車(chē)則需包月、包季或包年繳費(fèi)，費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)從150元/月至1200元/年不等。
面對(duì)明顯的收費(fèi)差異，不少租戶(hù)心生不滿(mǎn)。慈溪周塘西村一名租戶(hù)對(duì)中國(guó)新聞周刊表示，村里新安裝的道閘隔天便被撞壞，“大家都搞不清楚為何區(qū)別對(duì)待，租戶(hù)根本沒(méi)有話(huà)語(yǔ)權(quán)”。
收費(fèi)政策催生出隱性的利益鏈條。一些租戶(hù)通過(guò)房東掛名登記車(chē)牌，以爭(zhēng)取優(yōu)惠?！斑@樣月租可以?xún)?yōu)惠一半，只用150元。”陳剛說(shuō)。然而，房東名額有限，部分租戶(hù)甚至通過(guò)他人名下“購(gòu)買(mǎi)名額”，“已經(jīng)發(fā)展成產(chǎn)業(yè)鏈”。
即便繳費(fèi)，停車(chē)難題仍未緩解?！敖涣隋X(qián)卻沒(méi)有固定車(chē)位，高峰時(shí)段還得靠搶?！焙芏鄷r(shí)候，他只能將車(chē)停在村口畫(huà)線(xiàn)區(qū)域，結(jié)果卻被村委鎖車(chē)，開(kāi)鎖費(fèi)另收200元。他多次撥打12345投訴，其后村委會(huì)聯(lián)系他說(shuō)，“交錢(qián)開(kāi)鎖，停車(chē)是外包的”。
“停車(chē)?yán)U費(fèi)要掃碼給運(yùn)營(yíng)公司，鎖車(chē)開(kāi)鎖卻歸村委管，還是兩個(gè)‘系統(tǒng)’?！标悇偪嘈Φ馈?/p>
關(guān)于為何村集體資源產(chǎn)生的停車(chē)費(fèi)最終進(jìn)入第三方公司賬戶(hù)，多地12345回應(yīng)中國(guó)新聞周刊稱(chēng)，“村里的地承包給停車(chē)公司，停車(chē)公司也會(huì)給村里分錢(qián)”。
也有不少村民對(duì)這種外包的運(yùn)營(yíng)模式表達(dá)不滿(mǎn)：“用的是村集體土地，收費(fèi)卻歸第三方公司，誰(shuí)在真正獲利？”
公開(kāi)資料顯示，道閘系統(tǒng)由第三方公司與村集體合作建設(shè)，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)多參照地方停車(chē)管理政策，運(yùn)營(yíng)公司通過(guò)招標(biāo)產(chǎn)生。
以廣東佛山岳步村為例，2021年停車(chē)泊位項(xiàng)目由廣東添祥物業(yè)管理服務(wù)有限公司承接，運(yùn)營(yíng)期6年。該村劃定車(chē)位數(shù)量約1500個(gè)，首年管理費(fèi)金額約為233.5萬(wàn)元，每三年遞增10%，運(yùn)營(yíng)管理費(fèi)用匯入岳步村股份合作經(jīng)濟(jì)社的銀行賬戶(hù)。由此計(jì)算，折合每月約19.5萬(wàn)元。
關(guān)于收費(fèi)收益去向，以楊涌村為例，其收取的停放服務(wù)費(fèi)重點(diǎn)用于停車(chē)設(shè)施再投入。也有部分受訪者稱(chēng)，在村里表決“圍村收費(fèi)”的會(huì)議上，“村里承諾會(huì)給大家分紅，但沒(méi)有講具體比例是多少”。
更有一些村民直言既沒(méi)有明細(xì)，也沒(méi)有收到分紅。有廣東媒體曾報(bào)道，在“圍村收費(fèi)”村順德高贊村、紺現(xiàn)村，一些村民對(duì)停車(chē)費(fèi)收費(fèi)用途和監(jiān)管方面都存在疑問(wèn)，“每年承包費(fèi)也沒(méi)有明細(xì)，不知道用在哪兒”“一年承包費(fèi)100多萬(wàn)，這些錢(qián)沒(méi)有分紅，也不知道具體用途，成了一筆糊涂賬”。
如何規(guī)范？
當(dāng)下，“圍村收費(fèi)”已成為村莊治理與法治邊界的一道現(xiàn)實(shí)考題。
北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授馬亮對(duì)中國(guó)新聞周刊指出，“圍村收費(fèi)”的出現(xiàn)，背后反映出村集體在管理公共空間時(shí)所面臨的現(xiàn)實(shí)困境。村內(nèi)道路養(yǎng)護(hù)責(zé)任通常由村委承擔(dān)，當(dāng)遇到大量繞路通行或占道停車(chē)行為時(shí)，村委不得不采取禁行、限行或收費(fèi)等補(bǔ)救措施。
隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，這一矛盾愈加突出。在林輝煌看來(lái)，農(nóng)村私家車(chē)數(shù)量激增，停車(chē)需求快速增長(zhǎng)。兼具居住與生產(chǎn)功能的城中村，既需防止亂停亂放，又需保障內(nèi)部生產(chǎn)秩序和停車(chē)管理。在不少地方，圍蔽式管理逐漸成為一種被政府默認(rèn)、社會(huì)接受的特殊空間治理模式。
東莞市是較早探索規(guī)范化治理的典型之一。經(jīng)歷“圍村收費(fèi)”爭(zhēng)議后，2022年，東莞市出臺(tái)《東莞市村（社區(qū)）停車(chē)規(guī)范管理指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出村（社區(qū)）可根據(jù)基層自治和治理實(shí)際，采取綜合圍合、物理圍合、科技圍合等多種方式，通過(guò)在機(jī)動(dòng)車(chē)主要出入口設(shè)置智能道閘，兼顧治安聯(lián)防、環(huán)境整治與車(chē)輛集約化管理。
其后，“圍村收費(fèi)”在當(dāng)?shù)囟啻逶俣扰d起。2024年，東莞將“規(guī)范管理緩解停車(chē)難 共享思維增停車(chē)位”列為當(dāng)年的十件民生實(shí)事之一。
然而，規(guī)范化探索過(guò)程并不順暢。今年3月，東莞市寮步鎮(zhèn)上底村推行圍合管理僅滿(mǎn)月，便遭部分居民反對(duì)，甚至出現(xiàn)出入口道閘被人為破壞，收費(fèi)被迫暫停。
據(jù)報(bào)道，寮步鎮(zhèn)政府隨后成立專(zhuān)項(xiàng)治理領(lǐng)導(dǎo)小組，通過(guò)發(fā)放問(wèn)卷，針對(duì)存疑群眾，設(shè)立溝通平臺(tái)開(kāi)展專(zhuān)人答疑。同時(shí)，推行“管理+服務(wù)”模式，增設(shè)停車(chē)?yán)U費(fèi)二維碼標(biāo)識(shí)，開(kāi)展停車(chē)管理人員服務(wù)培訓(xùn)，實(shí)時(shí)處置爆胎、車(chē)窗未關(guān)等突發(fā)情況，此外還對(duì)轄區(qū)商戶(hù)、企業(yè)開(kāi)展政策解讀，并優(yōu)化當(dāng)?shù)亟煌ㄔO(shè)施。4月10日，該村已恢復(fù)停車(chē)圍合管理。
同月，《2025年?yáng)|莞市政府工作報(bào)告》明確提出：堅(jiān)持規(guī)范收費(fèi)、均等服務(wù)，引導(dǎo)村（社區(qū)）圍合管理向精細(xì)化管理轉(zhuǎn)型，逐步消除“圍村收費(fèi)”，打造停車(chē)規(guī)范管理典型村（社區(qū)）100個(gè)以上。
在這一探索過(guò)程中，收費(fèi)是否合法、如何收費(fèi)，成為矛盾的核心。
“在不影響通行、不違反法律法規(guī)和公共利益，未跨越土地用途管制和經(jīng)營(yíng)資質(zhì)的紅線(xiàn)的情況下，在集體所有的土地上收取停車(chē)費(fèi)可視為集體資產(chǎn)的盤(pán)活利用?！眳钦衍娭赋?，至于由村集體自行收費(fèi)，還是委托第三方公司運(yùn)營(yíng)，收益歸屬應(yīng)由集體成員內(nèi)部議定，本質(zhì)是經(jīng)營(yíng)模式差異。但對(duì)于能否區(qū)分不同身份主體收費(fèi)，仍屬經(jīng)營(yíng)管理范疇，現(xiàn)行法律尚無(wú)明確規(guī)定，易引發(fā)爭(zhēng)議。
收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)亦是焦點(diǎn)。林輝煌指出，“圍村收費(fèi)”應(yīng)區(qū)分兩類(lèi)：一是資產(chǎn)占用費(fèi)，即車(chē)輛占用村集體空間資源；二是管理服務(wù)費(fèi)，如提供停車(chē)引導(dǎo)、秩序維護(hù)。若收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏高且缺乏配套服務(wù)，易引發(fā)爭(zhēng)議，難獲社會(huì)認(rèn)同。
他提醒，雖然可參考城市小區(qū)管理經(jīng)驗(yàn)，合理區(qū)分“本村”與“外來(lái)”車(chē)輛，但也應(yīng)警惕少數(shù)干部借收費(fèi)之名侵占集體利益。他建議，應(yīng)推動(dòng)村民自治與政府監(jiān)督同步發(fā)力，如將“三資管理”納入統(tǒng)一交易平臺(tái)，保障治理公開(kāi)透明，防止權(quán)力濫用。
吳昭軍也強(qiáng)調(diào)，作為集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，需要符合村民委員會(huì)組織法、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法關(guān)于財(cái)務(wù)公開(kāi)、會(huì)計(jì)監(jiān)管、村務(wù)公開(kāi)等制度要求，程序規(guī)范，收費(fèi)行為方可被認(rèn)定為合法、相對(duì)可接受的集體經(jīng)營(yíng)模式。
“村集體空間治理的復(fù)雜性，遠(yuǎn)高于一般公共事務(wù)治理。破解‘圍村收費(fèi)’難題，需依托制度創(chuàng)新與治理能力提升，賦能基層組織有效應(yīng)對(duì)?！瘪R亮指出，這類(lèi)現(xiàn)象折射出城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村治理的新探索，不能簡(jiǎn)單套用傳統(tǒng)農(nóng)村治理邏輯，應(yīng)借鑒城市治理經(jīng)驗(yàn)，因地制宜推進(jìn)。同時(shí)，上級(jí)主管部門(mén)亟須總結(jié)基層探索經(jīng)驗(yàn)，完善頂層設(shè)計(jì)，細(xì)化政策標(biāo)準(zhǔn)，為基層實(shí)踐提供明確依據(jù)與可操作路徑。
作者：解雪薇