人口小縣應(yīng)選擇撤縣并縣還是大部制改革？近日，《中南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》刊發(fā)文章，比較了這兩種路徑的利弊。
東北大學(xué)文法學(xué)院教授高進(jìn)等人指出，從公共管理學(xué)視角審視，小縣體制的弊端主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是規(guī)模不經(jīng)濟(jì)導(dǎo)致公共服務(wù)供給效率低下，縣域公共產(chǎn)品難以實(shí)現(xiàn)集約化、專業(yè)化供給；二是行政管理鏈條冗長(zhǎng)導(dǎo)致行政效能不高，科層制條塊分割、機(jī)構(gòu)臃腫問(wèn)題突出；三是財(cái)政管理規(guī)模狹小導(dǎo)致財(cái)力保障不足，公共服務(wù)和發(fā)展建設(shè)缺乏可持續(xù)投入。因此，優(yōu)化行政管理已成為破解小縣治理困境的必由之路。
其中，撤縣并縣是指將人口規(guī)模較小、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱的縣與周邊縣(市)合并，以擴(kuò)大行政區(qū)劃范圍，整合資源要素，增強(qiáng)區(qū)域發(fā)展能力。大部制改革則是在保持現(xiàn)有建制的基礎(chǔ)上，通過(guò)一系列的裁撤、合并、重構(gòu)、調(diào)整，避免政府機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉、多頭管理、權(quán)能沖突等弊端，對(duì)縣級(jí)機(jī)構(gòu)進(jìn)行大幅度整合，變“小而全”為 “大而精”，以理順部門職責(zé)關(guān)系，提高行政效能，降低運(yùn)行成本。
據(jù)澎湃新聞此前報(bào)道，大部制改革近年來(lái)在山西等地的人口小縣機(jī)構(gòu)改革中較為普遍，如婁煩縣改革后共設(shè)置黨政機(jī)構(gòu)22個(gè)，較原來(lái)減少13個(gè)；河曲縣人口小縣機(jī)構(gòu)改革將36個(gè)黨政機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)為22個(gè)、135名領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)精簡(jiǎn)為114名。而撤縣并縣改革多年未有案例。
就此，高進(jìn)等人指出，撤縣并縣改革雖然尚未在實(shí)踐中全面推開(kāi)，但通過(guò)并縣擴(kuò)大管轄規(guī)模、追求規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)已成為基層政府改革的重要訴求。規(guī)模經(jīng)濟(jì)訴求背后反映的是規(guī)模擴(kuò)張與效率提升的內(nèi)在邏輯。其中，撤縣并縣改革能夠減少管理層級(jí)、優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)已成為學(xué)界和政策界的共識(shí)。撤縣并縣所倡導(dǎo)的組織扁平化，源于精簡(jiǎn)高效的價(jià)值訴求，也符合組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化的發(fā)展趨勢(shì)。通過(guò)撤縣并縣減少管理層級(jí)、裁減冗余機(jī)構(gòu)、建立扁平化組織架構(gòu)，有利于提高組織運(yùn)行效率，降低管理成本。撤縣并縣改革還有利于擴(kuò)大縣域政府管轄范圍，通過(guò)規(guī)模擴(kuò)張發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)是撤縣并縣的應(yīng)有之義。通過(guò)撤縣并縣擴(kuò)大管轄區(qū)域，縣域人口和面積規(guī)模將顯著增加，行政管理的平均成本隨之降低，規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)凸顯等。
撤縣并縣的局限性在于，公共服務(wù)供給面臨著“服務(wù)人員少、服務(wù)對(duì)象多、服務(wù)事項(xiàng)廣”的困境。行政區(qū)劃調(diào)整會(huì)對(duì)公共服務(wù)的空間可達(dá)性產(chǎn)生負(fù)面影響，導(dǎo)致服務(wù)供給在地理覆蓋上的不平衡加劇。行政邊界的擴(kuò)大在增加公共服務(wù)供給總量的同時(shí)，也帶來(lái)了公共服務(wù)響應(yīng)及時(shí)性和精準(zhǔn)性的下降。另外，行政區(qū)劃調(diào)整不僅是對(duì)行政邊界的重塑，更是對(duì)權(quán)力配置、資源分配的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，由此引發(fā)的利益格局變遷不容忽視。因而撤縣并縣帶來(lái)了縣域利益格局的深刻調(diào)整。部門間利益博弈加劇的深層原因是行政區(qū)劃調(diào)整帶來(lái)的資源重新配置格局的不確定性。
文章繼而分析，大部制改革的重要?jiǎng)右蚴谴蚱苽鹘y(tǒng)科層制“條塊分割”的局面，推進(jìn)職能整合，提高行政效率。大部制改革將功能關(guān)聯(lián)的部門職責(zé)加以綜合，打破了傳統(tǒng)分工界限，有利于政府整體性的形成。大部制改革通過(guò)促進(jìn)跨部門整合，完善綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，可以有效克服科層制條塊分割的弊端，提高部門間的協(xié)同效能。
大部制改革的局限性在于，盡管其改革的初衷是打破“條塊分割”，但實(shí)踐中“塊塊合并”后的部門與“條條”職能部門的隸屬關(guān)系仍不夠清晰，條塊矛盾依然存在，責(zé)任邊界也較為模糊。權(quán)責(zé)失衡問(wèn)題折射出大部制改革在厘清條塊關(guān)系方面的局限。大部制改革通過(guò)部門的橫向整合，有助于突破原有的科層分割模式，但在縱向隸屬關(guān)系中，條線職能部門仍保留一定的自主性，其與大部門之間的責(zé)權(quán)邊界不夠清晰，容易引發(fā)條塊矛盾。大部制部門與條線部門權(quán)責(zé)失衡，其根源在于部門整合重構(gòu)了原有的分工格局，但在縱向隸屬關(guān)系中，功能定位不夠準(zhǔn)確，責(zé)任歸屬不夠明晰，導(dǎo)致部門間扯皮推諉等時(shí)有發(fā)生。
高進(jìn)等人表示，由此可見(jiàn)，人口小縣改革在組織結(jié)構(gòu)調(diào)整中面臨著扁平化與垂直化的兩難抉擇。因而，組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化需在“放管服”中尋求平衡，既要發(fā)揮上級(jí)政府的宏觀指導(dǎo)作用，又要防止對(duì)基層“一刀切”，應(yīng)根據(jù)不同地方的實(shí)際，因地制宜地確定扁平化和垂直化的合理邊界，在精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、優(yōu)化職能中統(tǒng)籌好集權(quán)與分權(quán)、控制與放手的關(guān)系。
文章建議，人口小縣改革沒(méi)有放之四海而皆準(zhǔn)的路徑，關(guān)鍵要堅(jiān)持因地制宜、分類指導(dǎo)、科學(xué)選擇。對(duì)地理位置相近、資源稟賦相似、發(fā)展水平相當(dāng)?shù)目h，可考慮撤縣并縣，發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)；在部門職能交叉、基礎(chǔ)設(shè)施關(guān)聯(lián)度高的領(lǐng)域，可嘗試大部制改革，強(qiáng)化綜合管理；在區(qū)位優(yōu)勢(shì)獨(dú)特、發(fā)展特色鮮明的縣，可探索特色縣建設(shè)，因縣制宜、錯(cuò)位發(fā)展。同時(shí)，還要統(tǒng)籌縣情、省情差異，將人口小縣改革納入?yún)^(qū)域發(fā)展大局統(tǒng)籌謀劃等。
另外，人口小縣改革涉及面廣、鏈條長(zhǎng)，僅靠單兵突進(jìn)難以奏效，必須統(tǒng)籌兼顧、綜合施策。就改革領(lǐng)域而言，綜合集成至少涵蓋三個(gè)方面：一是統(tǒng)籌行政區(qū)劃、行政層級(jí)、機(jī)構(gòu)設(shè)置等行政管理體制改革，明晰職責(zé)邊界，打造法治政府、責(zé)任政府；二是統(tǒng)籌財(cái)稅、投資、土地等要素配置，深化財(cái)政體制改革，完善轉(zhuǎn)移支付制度，推進(jìn)縣域資源優(yōu)化配置；三是統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃、公共服務(wù)、社會(huì)治理等領(lǐng)域的改革，推進(jìn)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、均等化，提升社會(huì)治理水平。
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